Sistem Pengendalian Manajemen Sektor Publik

A.                Pendahuluan

Sistem pengendalian manajemen suatu organisasi dirancang untuk mempengaruhi orang-orang di dalam organisasi tersebut agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi. Prengendalian organisasi dapat berupa aturan dan prosedur birokrasi atau melalui sistem pengendalian dan manajemen informasi yang dirancang secara formal. Dalam suatu organisasi setiap individu pasti mempunyai tujuan person. Untuk menyingkapi ini perlu adanya jembatan yang mampu menghantarkan organisasi mencapai tujuannya, yaitu tercapainya keselarasan antara tujuan individu dan tuuan oraganisasi.Dalam hal ini hendaknya pengendalian manajemen dapat digunakan sebagai jembatan untuk mewujudkan goal congruence yaitu keselaran antara tujuan individu dan tujuan organisasi. 

Faktor yang mempengaruhi goal congrunce dapat dikategorikan dalam 2 kelompok yaitu faktor pengendalian formal dan informal. Faktor pengendalian formal misalnya : sistem pengendalian manajemen dan sistem aturan. Sedangkan faktor informal terdiri dari ekstrenal dan internal. Yang bersifat eksternal contohnya etos kerja dan loyalitas karyawan ( dalam pemerintahan kita kenal sebagi abdi negara dan abdi masyarakat), sedangkan yang bersifat internal : kulktur organisasi, gaya manajemen dan gaya komunikasi.

Setiap organisasi publik maupun swasta memiliki tujuan yang hendak dicapai. Untuk mencapai tujuan organisasi tersebut diperlukan strategi yang dijabarkan dalam bentuk program-program maupun aktivitas-aktivitas pada perusahaan. Organisasi memerlukan sistem pengendalian manajemen untuk memberikan jaminan dilaksanakannya strategi organisasi secara efektif dan efisisen sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Pengendalian manajemen meliputi beberapa aktivitas, yaitu: (1) Perencanaan, (2) Koordinasi antar berbagai bagian dalam organisasi, (3) Komunikasi informasi, (4) Pengambilan keputusan, (5) Memotivasi orang-orang dalam organisasi agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi agar berperilaku sesuai dengan tujuan organisasi, (6) Pengendalian dan (7) Penilaian kinerja.

Kegagalan organisasi dalam mencapai tujuan yang telah ditetapkan dapat terjadi karena adanya kelemahan atau kegagalan pada salah satu atau beberapa tahap dalam proses pengendalian manajemen. Sistem pengendalian manajemen sektor publik berfokus pada bagaimana melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efesien sehingga tujuan organisasi dapat dicapai. Adapun sistem pengendalian manajemen tersebut harus didukung dengan perangkat yang lain berupa struktur organisasi yang sesuai dengan tipe pengendalian manajemen yang digunakan, manajemen sumber daya manusia, dan lingkungan yang mendukung.

Struktur organisasi harus sesuai dengan desain sistem pengendalian manajemen, karena sistem pengendalian manajemen berfokus pada unit-unit organisasi sebagai pusat pertanggungjawaban tersebut merupakan basis perencanaan, pengendalian, dan penilaian kinerja. Manajemen sumber daya manusia harus dilakukan sejak proses seleksi dan rekruitmen, training, pengembangan, dan promosi hingga pemberhentian karyawan. Faktor lingkungan meliputi kestabilan politik, ekonomi, sosial, keamanan, dan sebagainya. Kesemua unsur tersebut hendaknya dapat mendukung pelaksanaan strategi organisasi.

B.                 Tipe Pengendalian Manajemen

Tipe pengendalian manajemen dapat dikategorikan dalam 3 kelompok :

1.      Pengendalian preventif (preventive control). Dalam tahap ini pengendalian manajemen terkait dengan perumusan strategi dan perencanaan stretegik yang dijabarkan dalam bentuk program-program.

2.      Pengendalian operasional (operasional control). Dalam tahap ini pengendalian manajemen terkait dengan pelaksanaan pengawasan program yang telah ditetapkan melalui alat berupa anggaran. Anggaran ini menghubungkan perencanaan dan pengendalian

3.      Pengendalian kinerja. Pada tahap ini pengendalian manajemen berupa analisis evaluasi kinerja berasarkan tolak ukur kinerja yang telah ditetapkan.

C.                 Struktur Pengendalian Manajemen

Sistem pengendalian manajemen harus didukung dengan struktur pengendalian yang baik . Struktur organisasi termanifestasi dalam bentuk pusat pertanggungjawaban (responsibility centers). Pusaat pertanggungjawaban adalah unit organisasi yang dipimpin oleh manajer yang bertangungjawab terhadap aktivitas pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Suatu organisasi merupakan kumpulan dari suatu pusat pertanggungjawaban. Tujuan dibuatnya pusat pertanggungjawaban tersebut adalah:

1.      Sebagai basis perencanaan, pengendalian dan penilaian kinerja manajer dan unit organisai yang dipimpinnya

2.      Untuk meudahklan mencapai tujuan organisasi

3.      Memfasilitasi terbentuknya goal congruence

4.      Mendelegasikan wewenang dan tugas ke unit-unit yang memiliki kompetensi sehingga mengurangi beban tugas manajer pusat

5.      Mendorong kreativitas dan daya inovasi bawahan

6.      Sebagai alat untuk melaksanakan strategi organisasi secara efektif dan efisien 

7.      Sebagai alat pengendali anggaran

Adapun tugas manajer pusat pertanggungjawaban adalah untuk menciptakan hubungan yang optimal antara suberdaya input yang digunakan dan output yang dihasilkan dikaitkan sdentgan target kinerja. Input diukur dengan jumlah sumberdaya yang digunakan sedangkan output diukur dengan jumlah produk atau output yang dihasilkan.

Pusat-Pusat Pertanggungjawaban Pada dasarnya terdapat 4 pusat pertanggungjawaban yaitu :

1.      Pusat biaya (expense center) Pusat biaya adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi manajernya dinilai berdasarkan biaya yang telah dikeluarkan. Suatu unit organisasi disebut sebagai pusat biaya apabila ukuran kinerja dinilai berdasarkan biaya yang telah digunakan (bulan nilai output yang dihasilkan). Pusat biaya banyak dijumpai pada sektor publik karena output yang dihasilkan seringkali ada akan tetapi tidak dapat diukur atau hanya dapat diukur secara fisik tidak dalam nilai rupiahnya. Contoh pusat biaya adalah dep. produksi, Dinas Sosial dan DPU

2.      Pusat pendapatan (revenue center) Pusat pendapatan adalah pusat petanggungjawaban yang prestasi manjernya dinilai berdasarkan pendapatan yang dihasilkan. Contahnya Dinas Pendapatan Daerah dan dep. Pemanasaran

3.      Pusat laba ( profit center) Pusat laba adalah pusat pertanggungjawaban yang menandingkan input (expenses) dan output ( revenue) dalam satuan moneter. Kinerja manajernya dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan. Contah : BUMD dan BUMN, obyek pariwisata milik PEMDA, bandara dan pelabuhan.

4.      Pusat investasi (investment center) Pusat investasi adalah pusat pertanggungjawaban yang prestasi manajernya dinilai berdasarkan laba yang dihasilkan dikaitkan dengan investasi yang ditanamkan pada pusat pertanggungjawaban yang dipimpinnya. Contah : Dep Riset dan Pengembangan dan Balitbang

Suatu organisasi besar seperti pemerintah daerah dapat dianggap sebagai suatu pusat pertanggungjawaban. Pusat pertanggungjawaban yang besar tersebut dapat dipeca-pecah lagi menjadi pusat pertanggungjawaban yang lebih kecil hingga pada level pelayanan atau program, misalnya dinas-dinas atau subdinas-subdinas. Pusat pertanggungjawan tersebut selanjutnya menjadi dasar untuk perencanaan dan pengendalain anggaran serta penilaian kinerja pada unit yang bersangkutan. Manajer pusat pertanggungjawaban sebagai budget holder memiliki tanggung jawab untuk melaksanakan anggaran. Pusat pertanggung jawaban memperoleh sumberdaya input berupa tenaga kerja, material dan sebagainya yang dengan input tersebut diharapkan dapat menghasilkan output dalam bentuk barang atau pelayanan pada kualitas dan kuantitas tertentu.

Anggaran sendiri mencerminkan nilai rupiah dari input yang dialokasikan ke pusat-pusat pertanggungjawaban dan output yang diharapkan atau level aktivitas yang dihasilkan. Pengendalian anggran meliputi pengukuran terhadap output dan belanja riil yang dilakukan dibandingkan dengan anggaran. Adanya perbedaan antara hasil yang dicapai dan jumlah anggaran kemudian dianalisis untuk diketahui penyebabnya dan dicari siapa yang bertanggungjawab atas terjadinya perbedaan tersebut, sehiungga dapat segera dilakukan tindakan korektif. Tindakan tsb biasa dilakukan pada perusahaan-perusahaan swasta. Pada organisasi publik, mekanisme tersebut perlu dilakukan sebagai salah satu cara pengendalian anggaran.

Idealnya, struktur pusat pertanggungjawaban sebagai alat pengendalian anggaran sejalan dengan program atau struktur aktivitas organisasi. Dengan kata lain tiap-tiap pusat pertanggungjawaban bertugas untuk melaksanakan program atau aktivitas tertentu dan penggabungan proram-program dari tiap-tiap pusat pertanggungjawaban tsb seharusnya mendukung program pusat pertanggungjawaban pada level yang lebih tinggi, sehingga pada akhirnya tujuan umum organisasi dapat tercapai.

Setiap jenis pusat pertanggungjawaban membutuhkan data mengenai berlanja (pengeluaran) yang telah dilakukan dan output yang dihasilkan selama masa anggaran. Laporan kinerja disiapkan dan dikirim ke setiap level manajemen untuk dievaluasi kinerjanya, yaitu dibandingkan antara hasil yang telah dicapai dengan anggaran. Jika sistem pengendalian anggaran berjalan dengan baik maka informasi yang dikirimkan kepada manajer harus relevan dan tepat waktu. Informasi yang relevan harus up to date (terbaru) dan biaya yang dikendalikan secara langsung (controllable) dengan biaya-biaya yang tidak dikendalikan (uncontrollable) oleh manajer pusat pertanggungjawaban.

Pusat pertanggungjawaban berfunmgsi sebagai pengemban budget holder, maka proses penyiapan dan pengendalian anggaran harus menjadi fokus perhatian manajer pusat pertanggungjawaban. Keberadaan depatemen anggaran dan komite anggaran pada pusat pertanggungjawaban sangat perlu untuk membentu terciptanya anggaran yang efektif. Informasi yang terkait dengan sistem pengendalian anggaran biasanya banyak diketahui oleh bagian departemen anggaran. Depatemen anggaran memiliki fungsi sebagai berikut :

1.      Menetapkan prosedur dan formulir untuk persiapan anggran 

2.      Mengkoordinasi dan membuat asumsi sebagai dasar anggaran (misal: asumsi tingkat inflasi, nilai tukar, harga migas)

3.      Membantu mengkomunikasdikan anggaran ke seluruh bagian dalam organisasi

4.      Menganalisis anggaran yang diajukan dan membuat rekomendasi kepada budgeter dan manajer pusat pertanggungjawaban

5.      Menganalisis kinerja anggaran yang dilaporkan, menginterprestasikan hasil dan menyiapkan ikhtisar laporan untuk manajer pusat pertanggungjawaban

6.      Menyiapkan revisi anggaran jika diperlukan.

Komite anggran biasanya teddiri dari para pimpinan puncak seperti kepala depatemen, kepala dinas, kepala biro dsb. Komite anggaran ujuga memiliki peran yang vital. Komite anggran bertugas menuyusun anggran untuk tiap-tiap unitoperasi. Depaemen anggran dan komite anggran merupakan perangkat yanmg berad pada pusat pertanggungjawaban., Karenanya pusat pertanggungjawaban merupakan alat yang sangat vital untuk pelaksanaan dan pengendalian anggaran selain itu juga merupakan basis pengukuran kinerja yaitu membendingkan apa yang telah dicapai oleh pusat pertanggungjawaban dibandingkan dengan anggaran yang telah ditetapkan.

D.                Proses Pengendalian Manajemen Sektor Publik

Proses pengendalian manajemen pada organisasi sektor publik dapat dilakukan dengan menggunakan saluran komunikasi formal dalam organisasi yang meliputi:

1)      Perumusan Strategi (strategy formulation) Perumusan strategi merupakan proses penentuan visi, misi, tujuan, sasaran, target,arah dan kebijakan serta strategi organisasi. Perumusan strategi merupakan tugas dan tanggungjawab manajemen puncak. Dalam organisasi pemerintahan perumusan strategi dilakukan oleh dewan legislatif yang hasilnya berupa GBHN yang akhirnya merupakan acuan bagi eksektutif dalam berindak. Hasil perumusan strategi bersifat permanen dan jangka panjang bisa berjangka 4,5, 10 bahkan 20 tahun. Perubahan visi, misi dan tujuan oragnisasi sangat jarang dilakukuan oleh organisasi baik itu pemerintahan atau swasta. Yang berubah hanyalah strategi untuk mewujudkan visi, misi dan tujuan yang telah ditetapkan. Pertimbangan untuk revisi strategi biasanya kalau muncul perubahan lingkunan yang berupa ancaman atau peluang baru. Perubahan lingkungan dalam organisasi sektor publik sanat mungkin karena karena organisasi sektor publik dipengaruhi oleh faktor politik, ekoomi, sosial dan budaya. Ketidakstabilan ekonomi dan politik yang terjadi secara terus menerus dapat mendorong pemerintah untuk sewaktu-waktu mengeluarkan kebijakan dan strategi baru. Ancaman dan peluang baru dapat muncul setiap saat. Karenanya perumusan strategi bersifat tidak sistematis dan tidak harus kaku.

Strategi organisasi ditetapkan untuk memberikan kemudahan dalam mencapai tujuan organisasi. Salah satu metode penentuan strategi adalah dengan menggunakan analisis SWOT. Analsisi ini dikembangkan dengan menganalisis faktor internal yang menjadi kekuatan dan kelemahan dalam suatu organisasi dan faktor eksternal yang merupakan ancaman dan peluang. Berdasarkan analisis SWOT oganisasi dapat menentukan startegi terbaik untuk mencapai tujuan organisasi. Strategi perusahaann dapat berubah atau mengalami revisi jika terdapat lingkungan yang berubah yang dipengaruhi adanya ancaman dan kesempatan, misalnya adanya inovasi teknologi baru, peraturan pemerintah baru atau perubahan lingkungan politik dan ekonomi lokal dan global.

Proses perumusan pada organisasi sektor publik banyak dipengaruhi perkembangan disektor swasta. Sama halnya dengan sektor swasta tahap awal dari manajemen strategi adalah perencnaan. Perencanaan dimulai dari perumusan strategi. Menurut Olsen dan Eadi (1982) proses perumusan strategi terdiri dari 5 komponen dasar yaitu :

a.       Pernyataan misi dan tujuan umum organisasi yang dirumuskan oleh manajemen eksekutif organisasi dan memberikan rerangka pengembangan strategi serta target yang akan dicapai

b.      Analisis atau scanning lingkungan, terdiri dari pengidentifikasian dan pengukuran faktor-faktor eksternal yang sedang dan akan terjadi dan kondisi yang harus dipertimangkan pada saat merumuskan strategi organisasi

c.       Profil internal dan audit sumber daya, yang mengidentifikasi dan mengevaluasi kekuatan dan kelemahan organisasi dalam hal berbagai faktor yang perlu dipertimbangkan dalam perencanaan strategik

d.      Perumusan, evaluasi dan pemilihan strategi

Implementasi dan pengendalian rencana strategik. Sementara itu, Bryson (1995) membuat model delapan langkah untuk memfasilitasi proses perumusan strategi, yaitu:

1.      Memulai dan menyetujui proses perencanaan strategik

2.      Identifikasi apa yang menjadi mandat organisasi

3.      Klarifikasi misi dan nilai-nilai organisasi

4.      Menilai lingkungan eksternal (peluang dan ancaman)

5.      Menilai lingkungan internal (kekuatan dan kelemahan)

6.      Identifikasi isu strategik yang sedang dihadapi organisasi

7.      Perumusan strategi untuk me-manage isu-isu

8.      Menetapkan visi organisasi untuk masa depan

2)      Perencanaan startegik (strategic plannning) Sistem pengendalian manajemen diawali dari perencanaan strategik (strategic planning), perencanaan strategik adalah proses penentuan program-program, aktivitas, atau proyek yang akan dilaksanakan oleh suatu organisasi dan penentuan jumlah alokasi sumber daya yang akan dibutuhkan. Perbedaannya dengan perumusan strategi adalah perumusan strategi merupakan proses untuk menentukan strategi, sedangkan perencanaan strategik berupa rencana-rencana strategik (strategic plans). Dalam proses perumusan strategi, manajemen memutuskan visi, misi, dan tujuan organisasi serta strategi untuk mencapai tujuan organisasi. Proses strategik merupakan proses yang sistematik yang memiliki prosedur dan skedul yang jelas. Organisasi yang tidak memiliki atau tidak melakukan perencanaan strategik akan mengalami masalah dalam penganggaran, misalnya terjadinya beban kerja anggaran (budget workload) yang terlalu berat, alokasi sumber daya yang tidak tepat sasaran, dan dilakukannya pilihan strategi yang salah. Orientasi dilakukannya manajemen strategik pada organisasi publik menuntut adanya strategic vision, strategic thinking, strategic leadership, dan strategic organization. Perencanaan strategik merupakan proses menurunkan stratgi dalam bentuk program-program. Manfaat perencanaan strategik bagi organisasi Perencanaan strategik sangat penting bagi organisasi. Manfaat perencanaan strategik bagi organisasi adalah:

a.       Sebagai sarana untuk memfasilitasi terciptanya anggaran yang efektif;

b.      Sebagai sarana untuk memfokuskan manajer pada pelaksanaan strategi yang telah ditetapkan;

c.       Sebagai sarana untuk memfasilitasi dilakukannnya alokasi sumber daya yang optimal (efektif dan efisien);

d.      Sebagai kerangka untuk pelaksanaan tindakan jangka pendek (short term action);

e.       Sebagai sarana bagi manajemen untuk dapat memahami strategi organisasi secara lebih jelas, dan

f.       Sebagai alat untuk memperkecil rentang alternatif strategi.

Tujuan utama perencanaan strategik adalah untuk meningkatkan komunikasi antara manajer puncak dengan manajer level bawahannya. Adanya komunikasi ini akan memungkinkan terjadi persetujuan antara manajer puncak dengan manajer level bawah mengenai strategi terbaik untuk mecapai tujuan organisasi yang ditetapkan. Hal ini akan mendorong terwujudnya good congruence.

Mengubah Perencanaan Strategik Menjadi Tindakan Nyata Perencanaan strategik dapat digunakan untuk membantu mengantisipasi dan memberika arahan perubahan. Perencanaan strategik perlu ditranslasikan dalam bentuk tindakan-tindakan konkrit. Untuk itu, perencanaan strategik harus didukung oleh hal-hal sebagai berikut:

a.       Struktur pendukung, baik secara manajerial maupun political will.

b.      Proses dan praktik implementasi di lapangan; dan

c.       Kultur organisasi

Struktur organisasi hendaknya dapat mendukung pelaksanaan strategi. Desain sistem pengendalian manajemen harus didukung oleh struktur organisasi yang sesuai. Visi, misi, tujuan, dan strategi yang sudah disusun secara baik dapat gagal dicapai apabila struktur organisasi tidak mendukung strategi. Oleh karena itu perlu dilakukan restrukturisasi dan reorganisasi (institutional reform) agar selaras dengan strategi dan desain sistem pengendalian manajemen. Restrukturisasi tersebut didasarkan pada prinsip:

a.       Perubahan struktur organisasi hendaknya dapat meningkatkan kapasitas untuk mencapai strategi yang efektif.

b.      Pimpinan eksekutif bertanggung jawab untuk melaksanakan strategi dan arahan kebijakan hingga level bawah.

c.       Dewan bertang jawab secara kolektif untuk merencanakan strategi, kebijakan dan otorisasi alokasi sumber daya, dan menilai kinerja manajemen (eksekutif).

Proses dan praktik implementasi di lapangan terkait dengan prosedur dan sistem pengendalian. Perencanaan strategik harus didukung dengan budaya organisasi yang kuat. Perencanaan strategik harus diikuti dengan perubahan perilaku dan sikap anggota organisasi untuk melaksanakan program-program secara efektif dan efisien.

3)      Penganggaran Apabila tahap perencanaan strategik telah selesai dilakukan, tahap berikutnya adalah menentukan anggaran. Tahap penganggaran dalam proses pengendalian manajemen sektor publik merupakan tahap yang dominan. Proses penganggaran pada organisasi sektor publik memiliki karakteristik yang agak berbeda dengan penganggaran pada sektor swasta. Perbedaan tersebut terutama adalah adanya pengaruh politik dalam proses penganggaran.

4)      Penilaian Kinerja Tahap akhir dari proses pengendalian manajemen adalah penilaian kinerja. Penilaian kinerja merupakan bagian dari proses pengendalian manajemen yang dapat digunakan sebagai alat pengendalian. Pengendalian manajemen melalui sistem penilaian kinerja dilakukan dengan cara menciptakan mekanisme reward & punishment. Sistem pemberian penghargaan (rewards) dan hukuman (punishment) digunakan sebagai pendorong bagi pencapaian strategi. Pemberian imbalan (reward) dapat berupa finansial dan nonfinansial seperti pshycologoical reward dan social reward. Imbalan atau penghargaan yang sifatnya finansial misalnya berupa kenaikan gaji, bonus, dan tunjangan. Imbalan yang bersifat psikologis dan sosial misalnya berupa promosi jabatan, penambahan tanggung jawab dan kepercayaan, otonomi yang lebih besar, penempatan kerja di lokasi yang lebih baik, dan pengakuan. Mekanisme pemberian sanksi dan hukuman untuk kondisi tertentu diperlukan. Namun, orientasi penilaian kinerja hendaknya lebih diarahkan pada pemberian penghargaan (reward oriented).